前言
本文主要针对*治经济活动中，最常见的一类招商引资合同的法律性质进行分析，为此后的法律适用提供一个判断标准。
在我国行*机构序列中，并没有开发区管理委员会这样一个机构。伴随着全国各地出现的开发区热，开发区管理委员会这种特殊的机构应运而生。开发区管理委员会不仅负责招商引资，而且作为一级*府的派出机构，行使着*府才能行使的权力。
但是，作为根本大法，我国宪法第三十条规定：
“中华人民共和国的行*区域划分如下：
（一）全国分为省、自治区、直辖市；
（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；
（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。
直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。
自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”
可见，开发区管委会在法律层面并不存在其合法性。当招商引资过程出现纠纷的时候，开发区管委会往往是无法承担法律责任的，因此，会给市场带来不稳定性。
作为一级*府，有发展当地经济的职责，因此需要集中力量进行招商引资，经过改革开放几十年的发展后，许多地方老城区积重难返，改造成本大，不如另辟新区，这时开发区就应运而生。因此，开发区管委会便身负招商引资、创造生产力的重任，其基因里便有这种扩张性。然而，其出生又不具有合法性，却要代行*府权力，这种矛盾便不可化解。
作为企业，在与开发区管委会签订招商引资这一类合同时，往往没有注意所签合同的法律性质，导致的结果是，在合作愉快时，自然是无事，然而在出现纠纷时，就会处于非常的被动的局面。而开发区管委会作为“私生子”，承担了太多不该由自己承担的职责，其实也需要承担许多法律风险。
招商引资合同的法律性质，目前对于其是属于民事合同还是行*协议，基本是有了一个较为明确的判断标准，但在具体案件中仍要根据双方当事人所提供的合同内容进行评析。此前，对其法律性质在司法实践中还是存在较大争议的。
在此类招商引资合同中，以土地使用权的出让条款最为重要。
其中，由于开发区管委会没有土地使用权出让主体资格，其出让主体是市、县人民*府自然资源主管部门。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（年8月1日实施）第二条：
“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。
本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民*府自然资源主管部门追认的，可以认定合同有效。”
也就是说，如果年8月1日之后开发区在招商引资合同中有承诺将土地使用权出让给投资者，无论是国有土地还是集体土地，均属无效，自始无效，而在年8月1日前订立的土地使用权出让合同，在一定条件下还是有效的。
如果招商引资合同中仅有土地使用权出让的相关内容，那么还比较简单，直接套用民事合同的相关规定。
《民法典》第三百四十八条有规定：
“通过招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采用书面形式订立建设用地使用权出让合同。
建设用地使用权出让合同一般包括下列条款：
（一）当事人的名称和住所；
（二）土地界址、面积等；
（三）建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间；
（四）土地用途、规划条件；
（五）建设用地使用权期限；
（六）出让金等费用及其支付方式；
（七）解决争议的方法。”
即使是此前的《物权法》也有相同规定。可见，像这一类土地使用权出让合同一直以来属于民事范畴，《国有土地使用权合同适用法律解释》将其作为一类民事合同进行规范，在《民事案件案由》中也将“建设用地使用权出让合同纠纷”作为民事案由。
然而，现实中，招商引资合同又不是这么简单。以招商引资合同中最常见的一类合同投资建设合同为例，开发区管委会为了吸引投资者进场投资建设，往往会给予极其诱惑的土地*策和税收优惠，而投资者需要承诺进行多大规模的投资，以及带动当地税收及就业等。
在年11月1日颁布（年5月1日实施）的《行*诉讼法》首次确定行*协议的内涵，年5月1日实施的最高人民法院关于适用《中华人民共和国行*诉讼法》若干问题的解释以及年1月1日实施的《最高人民法院关于审理行*协议案件若干问题的规定》，对于行*协议的受理、审理以及认定等许多问题都有了明确规范。（前两个法律文件已被修改）
《关于审理行*协议案件若干问题的规定》第一条：“行*机关为了实现行*管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行*法上权利义务内容的协议，属于行*诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行*协议。”
由此分析，行*协议有以下四个方面要素：
一是主体要素，即必须一方当事人为行*机关，另一方为行*相对人；
二是目的要素，即必须是为了实现行*管理或者公共服务目标；
三是内容要素，协议内容必须具有行*法上的权利义务内容；
四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。
在这类投资合同中，除了相关的土地*策外，还有许多如税收优惠，以及为投资项目制定各项特事特办的行*措施，如建设项目立项、规划许可等内容，均属于*府行使行*权的范畴，无法通过民事规则进行适用。特别是在开发区管委会作为行*机关一方时，由于其没有土地使用权的审批权力，往往导致开发商在建设过程中都是无证建设，边建设边办证，其他的职能部门当然要依职权责令其停止建设甚至进行行*处罚，那么此时开发区管委会作出的各种协办通知、责令开发商停建等文件，明显属于具体行*行为，不能以平等主体之间的权利义务予以看待。
因此，招商引资合同必须根据行*协议的定义判断，再具体选择适用规范。此外，对于规范的适用，在年5月1日行*诉讼法实施之前订立的行*协议发生纠纷的，适用当时的法律、行*法规及司法解释；此后订立的行*协议发生纠纷的，适用行*诉讼法及《关于审理行*协议案件若干问题的规定》。