前言
包税制是指国家将税收承包给个人或团体（公司）征收的一种制度。从理论上看，包税制可减少的征税成本，提高征税效率，使获得比较稳定的税收收入。但在实践中，包税制存在包税商为获取盈利而肆意苛征，加重纳税人负担等积弊。有学者指出，中国在魏晋南北朝时期已经出现了包税现象，宋、元两朝“买扑”一度盛行。明清时期，随着中央集权的加强，包税制逐渐式微。近代以后，中国出现了重大变局，中央集权逐渐瓦解，工商税取代土地税成为国家税收结构的主体。
民国建立以后，各地*阀割据混战，亟需获取财*收入，却又无力建立起有效的征税系统，这为包税制的盛行提供了必要的条件。清末民初的包税制主要采用认税方式。认税有同业商人认税和业外商人认税之别，前者是以行业（公所）所推商人的名义向认税；后者是由行业外的商人向认税。业外商人因对行业经营业务不甚了解，导致其征税难度增加。不少商人会通过贿赂官员获得包税之权，也有官员把税捐直接包给熟人，“种种中饱方法，反较正税为多，苛扰商民，无裨国课，莫此为甚”。
相对而言，同业商人认税有利于维护行业自身利益，减少苛扰，因此受到各业商人青睐。清末江苏各界在讨论裁厘的过程中就有认税之议：“拟令各州、县、市、镇商业中人各按各业，分举殷实公正之同业数人承认汇缴，仍照向章按旬批解到局，但不宜由业外之人影射冒充，反滋流弊。”
年公布的《江苏省暂行货物税章程》规定：“货物税得由各地殷实之各本业董事，与就近之征收机关商定税数，呈请都督府核准改办认税。但非本业不得代为认税。”以上认税均强调由同业商人认办。不过同业认税商常常藉口商业经营困难，请求减免税额，以致影响财*收支。与认税不同，投标包税通过公开竞价的方式，让包税商（不限行业）出价竞争，以出价最高者中标，有利于选择合适的包税商，以增加税收收入。清末民初，随着包税制的广泛施行，招商投标包税也得到一定程度的发展。清末广州湾的税采用包税制，其包税方式分协商、招标两种。
年12月，上海市*厅发布通告，招商投标包征*浦江船只税：“现经本厅规定投标办法……如有情愿认包浦江船只税者，即查照后开条约，届日到厅投标。”投标包税一般以一年为限。至年1月，船只税承包之期将满，有商民呈请认包，但工巡捐总局对该税不接受商民认税，坚持采用招商投标的方式。此后招商投标包征*浦江船只税成为一项固定的制度。招商投标包税不局限于船税。
年4月，工巡捐总局发布告示，招商投标承包闸北清洁税：“此项捐税自应逐年整顿，另行投标招商承办……以最长之数为得标。”事实上，招商投标包税并不囿于上海一地，其他省市也有改用投标的现象。年12月，江苏省江都县知事奉令将该县屠宰税改为招商投标承办。年2月，直隶省财*厅将第四、五区渔税改行招商投标之法。年以后，招商投标包税实施的地域空间和税种范围均得到进一步扩展。
年8月，河南省财*厅奉命将全省百货厘税改用投标办法招商承包。年1月，安徽省财*厅通令各县将牲畜税、屠宰税改用投标办法包办。许世英任安徽省省长期间，力主将各项税捐招商投标承办，皖省南北茶税原由财*厅派员赴各产茶地设局征收，许省长令财*厅以每年46万元的底价招商承包茶税⑩。为筹备开征卷烟税，安徽省于年7月成立卷烟税投标筹备处。
根据章程规定，卷烟税以县为单位，全省分为60余区，每年招商投标一次。不少地方意识到了认税的缺陷，并试图采用投标方式予以改善。年2月24日，山东省省长熊炳琦下手谕：“所有本省各厘局、税卡、稽征局等，凡关于税收者……一律投标，招商包办，以裕省库而免流弊。”年2月，直隶省财*厅指令各县知事，包税必须经过投标程序：“商人包办各项税务，视投标之多寡，定其准驳，最为公允……嗣后关于商人请包各税，必须经过投标手续，方准包办，否则作为无效。”
有学者在考察上海地区的包税制后指出，—年间行业认税包缴与投标包税并存，而且投标包税越来越占据主要地位。各省招商投标包税最重要的目的是迅速获得巨额收入，以缓解地方财*困难。年7月，江西省方本仁以*用浩繁、需款孔亟为由，拟将全省各统税局一律改为招商包办，“各税局包办税额，以投标法定之”。年1月，直隶省财*厅厅长李子久为应付*费困难，决定将各项税捐招商投标：百货统税万元，棉花干果及各皮毛税90万元，船捐2万元，天津鸡卵牙行及屠宰税30万元。
直隶省此次招商投标税额达余万元，对地方财*十分重要。年国民革命*攻下武汉后，亟需筹措经费，经湖北临时会议议决，全省各厘税局规定底价招商包办，定于11月1日起至12日止（除星期日休息外），逐日午后1时在汉口商会开投，标额较多者有：汉口征收局，元，宝塔洲局，元，蔡甸局，元，鄂豫火车货捐局，元，府河口局，元，鹅公颈局，元。
由上所述，招商投标包税已经涉及河南、安徽、江苏、山东、直隶、江西、湖北等省市及其所辖县份，承包税种主要有屠宰税、广告税、茶税、厘金、烟酒税等，在税收活动中扮演着相当重要的角色。南京国民成立以后，为增加财*收入，实施了一系列财*税收*策，在改革传统旧税的同时，积极开征新税。
在此过程中，包税制仍一度得以延续，甚至连引自西方国家的印花税也实行招商承包。年10月，根据财*办印花税处处长沈卓吾所拟办法，江苏、浙江、福建、安徽四省印花税先行招商投标。同年10月，财*办正式公布的《各省区印花税处招商包销各县印花章程》规定：“凡经商民承办包销之县分，定名为某县印花税支处，并由该支处在各市乡镇分设代销处。”
此后，南京国民控制下的省区相继按照此章程制定办法，招商承包印花税。10月28日，浙江印花税处发布通告：“本处奉国民财*办训令，设立各县区支处并规定比额，招商投标承办。”11月14日，福建印花税处发布通告：“本处遵奉部令……将所属各区各县印花税分日招商投标承办……如愿投承者，务须查照定章，到省竞投。”当时北伐尚未结束，**需款甚多，财*极其紧张，财*办招商承包印花税实属权宜之计。
南京国民时期，随着商会和同业公会等工商团体的发展，包税制出现了一个显著变化，即由私商包税向工商团体包税转变。作为引自西方的税制，营业税在开征之初也实行包税制。与印花税采用招商投标包税不同，营业税采用工商团体认税的方式，其认额由与商会或同业公会共同商定，不需要经过招投标程序。
年4月1日，镇江县商会就江苏省营业税分认问题召开各县商会代表联席会议，在商会看来，“由各县商会认办，在省方固可省去设局征收之一切开支，而商会方面亦可免去一切纷扰”。经各县商会与多次磋商，江苏省委员会会议决议通过了各县营业税认额，其中，无锡县20万元，吴县20万元，镇江县16万元，武进县14万元，松江县12万元，南通县12万元，常熟县10万元，吴江县10万元。
除江苏省外，浙江、上海、天津、北京等省市相继实行工商团体包征制，使其一度成为营业税最主要的征收制度。与私商（行业外商人）包税重在营利不同，工商团体包税重在维护各会员的利益，所以更受各商青睐。天津文史资料也提到：“在已经实行包税的税目中……逐渐发展到由集体承办；有的是由同业公会，有的是由同业公会以共同组织的商号名义承办。”在此过程中，各地工商团体要求撤销投标包税的呼声此起彼伏。年12月28日，各省商会联合代表大会反对招商投标承包印花税：“印花税之旺衰，视乎交易之多寡，断不能先事投标，即以为确定之标准，应请将招商承包之制，切实取销。”
年8月7日，来鹿县辛集镇商会等致函天津总商会指出：“（牙税）改为招商投标承包……每届投标，彼此竞争，不计利害，致得标后赔累不堪者往往有焉。其尤足虑者，投标不限定本行，万一行外人得标，更必百般刁难，多方要挟而置本行于绝境。”年5月，良乡县商会代电河北全省商会联合会反对投标包税制度，并提请省改由各行自行承包：“近因各行投标，历历增加标额，商民所担税捐轻重，殊悬天壤……包额虽高，上于国课增益无多，下于商民受害匪浅。”包税商为获得包税权，不惜增加标价，最终又将税收负担转嫁给纳税商人。
年7月，上海县闵行腌鲜同业公会致函当局指出：“包商为图个人利益计，不惜增高标额，以达承办之目的……是肉业之负担愈重，而包商之收入愈丰，斯肉业之痛苦益深，则包商之获利益厚。”随着南京国民权力的增强，其税收控制力也得到了强化，征税制度的演进呈现出一种趋势：逐步废除包税制，由收回税权，实行直接征收（官征制）。南京国民之所以决意废除包税制，是因为该制度在实践中不仅严重影响财*收入的增加，而且加重商人的税收负担，有违改革税制的本意。
年5月召开的第二次全国财*会议决议废除苛捐杂税，压缩了包税制的生存空间，很多原来采用包税的捐税被直接废除，包税制（包括投标包税和非投标包税）呈现不可逆转的衰落态势。但是，废除包税制并非一蹴而就，投标包税仍适用于牙税、屠宰税、牲畜税等少数税种。
年6月，山东省财*厅责成各县县长分别招商投标牲畜、屠宰营业税。年2月，天津市令财*局招商投标承办棉花、木炭、皮毛、鸡鸭卵、牲畜等七项牙行营业税。在抗战时期乃至抗战胜利以后，个别税种的征收依然采用包税制，甚至屡禁不绝。在沦陷时期的上海，日伪当局也沿用投标包税制以获得税收收入。这显示出包税制具有顽强的“生命力”，也说明现代税收制度的建立是一个漫长而曲折的历史过程。
结语
在经费、人力严重不足的情况下，往往难以对新兴的工商业组织起有效的征税活动，所以更倾向于将税收承包给商人征收，以减少设置征税机关和人员的经费。因此，一度衰落的传统包税制反而得到了发展的机会。